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Transparência na gestão pública: monitoramento de políticas por meio de dados abertos

Uma das maneiras mais simples de se monitorar políticas públicas é recorrendo a dados da gestão pública que as instituições de governo disponibilizam online.

No mundo todo, é crescente a demanda pela transparência na divulgação desses dados. No Brasil, os órgãos e entidades públicas são obrigados a disponibilizar informações desde que a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) entrou em vigor em maio de 2012. Atualmente, o país ocupa o 18º lugar no Global Right to Information Rating, que ranqueia as legislações mais rigorosas, apesar de ter sido o 89º país a adotar uma lei de acesso à informação pública. A LAI já tem quatro anos e ainda há muitas falhas no atendimento aos pedidos de acesso à informação.

Na busca por governos mais transparentes, diversas iniciativas e portais foram criados tanto para facilitar o acesso e compreensão de dados disponibilizados, monitorando o desempenho ou gastos das gestões públicas, como para monitorar e cobrar a transparência dos governos nas instâncias municipal, estadual e federal.

Esses portais também auxiliam nas pesquisas de monitoramento quando é necessário recorrer a dados secundários. Tivemos oportunidade de conhecer algumas iniciativas ao longo dos nossos trabalhos e vamos partilhar algumas aqui no Blog.

Em trabalho com a Fundação Lemann, utilizamos o portal QEdu que monitora dados sobre a educação no Brasil. É possível comparar dados do Enem, Ideb, Censo Escolar e Prova Brasil por municípios e por todas as unidades escolares públicas e privadas, municipais e estaduais. O portal também possibilita desmembrar alguns indicadores, como o Ideb, formado pela nota da Prova Brasil no aprendizado (conhecimento de conteúdos) e no fluxo (taxa de aprovação).

Para o Instituto Ethos, trabalhamos com o Cidade Transparente. Trata-se de uma iniciativa que mensura a transparência municipal através dos Indicadores da Cidade Transparente, “obtido por meio da análise de informações e dados da administração pública” que é “adaptado da metodologia de avaliação da transparência das cidades-sede da Copa do Mundo desenvolvida no âmbito do projeto Jogos Limpos”, avaliado pela Plan. A iniciativa busca estimular a participação social e contribuir para melhoria da transparência dos municípios brasileiros.

Ainda monitorando o avanço da transparência no país, o Transparência Brasil acompanha informações sobre a vida e as decisões políticas no país. Três projetos principais são desenvolvidos pela organização: “Excelências”, com informações sobre o histórico dos congressistas, incluindo processos na justiça, multas, declarações de bens, etc; “Meritíssimo”, um acompanhamento das decisões dos ministros do STF; “Às Claras”, um banco de dados com informações sobre financiamento de campanhas eleitorais municipais, estaduais e nacionais desde 2002. O portal deve lançar em breve o “Cadê minha escola?” para monitorar de maneira participativa a construção de escolas e creches públicas.

No âmbito do monitoramento de arrecadação e gastos dos municípios, a Fundação Brava desenvolveu o portal Meu Município, que usa dados do Ministério da Fazenda (Secretaria do Tesouro Nacional) e do IBGE. A metodologia utilizada pode ser consultada aqui.

Conheça mais sobre as iniciativas pela transparência no Brasil:

Retps: Rede pela Transparência e Participação Social
GPoPAI – USP: Grupo de Pesquisas em Políticas Públicas para o Acesso à Informação
Eaesp – FGV
Artigo 19

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Corrupção: como o monitoramento pode ajudar a reduzi-la?

Tendo em vista o momento de instabilidade política pelo qual estamos passando, achei pertinente falar neste post sobre um tema muito familiar para todos nós: a corrupção. Esse assunto já foi muito discutido em todas as áreas das ciências sociais e os estudos de economia e avaliação não ficam fora disso.

Andrei Shleifer e Robert Vishny, por exemplo, comentam em um artigo que a ilegalidade da corrupção e a necessidade de manter esse ato em segredo faz com que isso ocasione em mais distorções e mais custos do que os impostos.

Além dos modelos teóricos que buscam entender como a corrupção funciona, alguns acadêmicos já se aventuraram em realizar estudos empíricos sobre o tema. Benjamin Olken, por exemplo, fez um experimento aleatório (Randomized Controlled Trial – RCT) com 608 vilas da Indonésia. A grande pergunta motivadora da pesquisa foi: quais ações poderiam ser eficazes para reduzir a corrupção? Tendo isso em vista, Olken menciona que uma combinação de monitoramento e punições pode reduzir a corrupção e, dentro desse escopo, o aumento do envolvimento de membros da comunidade nesse acompanhamento pode ter um efeito muito positivo.

Ao invés de colocar funcionários para fiscalizar o trabalho de outros funcionários, o que pode resultar apenas em transferências de propina entre eles, e não na redução da corrupção, Olken defendia que a sociedade assuma esse papel de monitoramento já que ela se beneficia de programas públicos bem-sucedidos.

No início da pesquisa de Olken, todas as vilas pesquisadas estavam prestes a construir uma estrada que fazia parte de um projeto de infraestrutura nacional. O autor selecionou aleatoriamente algumas vilas as quais, depois de receber os fundos para a construção das estradas, foram avisadas de que o projeto seria auditado pela controladoria do governo central, e em todas essas vilas a auditoria de fato ocorreu. Os resultados das auditorias seriam lidos publicamente em reuniões com a comunidade, o que poderia resultar em sanções coletivas.

Além do aviso de fiscalização, foram realizados dois experimentos diferentes: no primeiro, vários convites para essas reuniões de auditoria foram distribuídos de modo a encorajar a participação direta de membros da comunidade no monitoramento e reduzir a predominância de elites nesses encontros; no segundo, um formulário anônimo para comentários foi distribuído junto com os convites, dando às pessoas a oportunidade de transmitir informações sobre a execução projeto sem correr risco de retaliação. Esses formulários eram então coletados antes das reuniões de auditoria e os resultados resumidos nos encontros.

De forma complementar, para medir a corrupção de uma forma objetiva, o autor contratou um grupo de engenheiros e pesquisadores que, depois da conclusão das obras, coletaram amostras de cada estrada para determinar a quantidade de material usado, entrevistaram fornecedores para estimar preços e conversaram com a população para estimar os salários pagos pelo projeto. A diferença entre esses valores e os gastos reportados pelos governos locais se tornou a estimativa-chave: quanto maior a diferença, maior a corrupção em potencial na forma de superfaturamento e desvios de recurso.

O cruzamento dos dados objetivos com as demais estratégias indicou que uma maior probabilidade de a vila passar por auditoria reduz substancialmente o montante de fundos desviados.

Ao contrário do que se esperava, a participação da comunidade no monitoramento foi muito pequena mesmo quando estimulada a fazê-lo; assim, o empoderamento da população não foi identificado como um fator determinante no combate à corrupção.

A conclusão é que instituições de controle fortes têm um efeito positivo sobre a diminuição da corrupção, mesmo quando a participação popular é restrita.

Bibliografia:

Olken, Benjamin. Monitoring Corruption: Evidence From a Field Experiment in Indonesia. The National Bureau of Economic Research.

Shleifer, Andrei e Vishny, Robert W. Corruption. The Quartely Journal of Economics, Vol. 108, No 3, Agosto, 1993.

O efeito das auditorias foi maior nas vilas onde os líderes estavam buscando a reeleição , ou seja, onde a reputação dos dirigentes estava em jogo.

[CC1]Não entendi bem.

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Como funciona o Orçamento por Resultados?

A Plan está auxiliando a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional do Estado de São Paulo na implementação do Projeto de Orçamento por Resultado (OpR) e, diante da atualidade do tema, o post dessa semana irá falar um pouco sobre o que é o OpR e qual o papel da avaliação nesse tipo de projeto.

Como o próprio nome já diz, OpR é um sistema em que o orçamento de uma instituição, órgão ou empresa está diretamente vinculado à obtenção de um resultado específico e pré-determinado. Desta forma, procura-se evitar a alocação inadequada dos recursos financeiros ou mesmo o seu desperdício.

Supondo que um órgão voltado à promoção de saúde, por exemplo, queira ampliar o número de atendimentos básicos realizados por ano, é possível atrelar seu orçamento anual à execução de ações que comprovadamente levam ao atingimento deste resultado pretendido, tais como contratação de mais médicos e aquisição de novos espaços e equipamentos.  Portanto, o OpR pode ser considerado uma estratégia bastante importante à Administração Pública no desempenho de suas funções, permitindo, inclusive, que os serviços prestados atinjam aos beneficiários com maior eficácia e qualidade.

No entanto, a implementação de OpR não se esgota na elaboração orçamentária; é preciso desenvolver mecanismos que possam indicar que o OpR cumpre com a sua finalidade primordial, que é o atingimento dos resultados pretendidos. E é neste contexto que se insere o monitoramento e a avaliação.

Não basta direcionar o orçamento à execução de atividades focadas no atingimento de um resultado; é necessário, sobretudo, monitorar e avaliar se estas atividades realmente contribuem para o atingimento deste resultado, sendo a criação de indicadores de desempenho a ferramenta mais indicada para este fim. Isto porque são os indicadores que irão medir o desempenho da instituição, órgão ou empresa na concretização do OpR, avaliando se o resultado pretendido foi ou não atingido.

Adicionalmente, estes indicadores também permitem identificar eventuais obstáculos e desafios à concretização do OpR, possibilitando a realização dos ajustes necessários antes da ocorrência de prejuízos irreparáveis. Diante disso, são ferramentas essenciais para garantir a adequada alocação do orçamento.

A Organização das Nações Unidas, por meio do documento intitulado Results-Based Management in the United Nations Development System: Progress and Challenges, reforçou este entendimento ao definir que o OpR consiste na (i) formulação do orçamento baseada em objetivos pré-definidos e resultados esperados; cujos (ii) resultados justificam os recursos despendidos nas atividades, que estão necessariamente relacionadas ao seu cumprimento; e em que (iii) a performance e o desempenho são medidos por indicadores objetivos.

Portanto, além de vincular o orçamento a atividades necessárias ao atingimento de um resultado específico, é essencial ao projeto de OpR que este resultado esperado possa ser mensurado, pois é a partir desta mensurabilidade que os indicadores apropriados são elaborados.

Assim como os inúmeros instrumentos de gestão existentes, o OpR e seus indicadores devem ser sistematicamente acompanhados, de forma automatizada, mecânica ou até mesmo manual. Por isso, durante sua elaboração, além de ter em mente a viabilidade dos resultados esperados, é fundamental ser preciso na definição dos indicadores e realista quanto às possibilidades de acompanhamento.