Contrato de Impacto Social (CIS)

Recentemente o Governo do Estado de São Paulo lançou uma Consulta Pública referente a um Contrato de Impacto Social (CIS) na área da educação. Em dezembro deste ano, após o término dessa consulta, o governo vai lançar um Edital de Licitação para estabelecer o Contrato de Impacto Social, cujo objetivo final é identificar políticas públicas que sejam efetivas para melhorar alguns indicadores da área de educação.

Essa nova modalidade de contratação de serviços, ainda inédita no Brasil, permitirá ao governo atrelar a remuneração dos serviços contratados aos resultados produzidos pelas instituições contratadas. O CIS prevê que o contratado tenha por um lado a flexibilidade na execução das atividades e, por outro lado, fique responsável pelo risco de as metas não serem atingidas.

A grande novidade nesse processo é que, conforme noticiado (http://www1.folha.uol.com.br/educacao/2017/11/1937836-sp-pagara-a-entidade-que-cumprir-meta-e-evitar-evasao-no-ensino-medio.shtml), instituições privadas e organizações sem fins lucrativos vão propor intervenções que auxiliem  o Governo do Estado de São Paulo a elevar os índices de aprovação e reduzir a evasão escolar no ensino médio.

A princípio, serão selecionadas 122 escolas da região metropolitana do Estado.  Dessas 122 escolas, metade (61 escolas) vai receber uma intervenção proposta, e as outras 61 escolas vão servir como um parâmetro de comparação. Importante ressaltar que a seleção dessas escolas deverá obedecer a critérios técnicos para garantir que essa comparação seja feita de forma adequada.

Após um período determinado no processo licitatório, será feita uma avaliação de impacto das intervenções propostas, mensurando o tamanho do efeito de cada intervenção. A remuneração das contratadas vai ocorrer apenas nos casos em que forem identificados efeitos positivos desejados em uma dimensão relevante, definida por meio de metas.

Logo após o lançamento dessa consulta pública, muitas críticas foram feitas e algumas questões sobre como será operacionalizado esse processo foram colocadas. Em resumo, essa inovação proposta pelo Governo do Estado recebeu críticas principalmente em dois pontos: primeiro pela metodologia que será empregada na aplicação das intervenções e na consequente avaliação que será produzida; o segundo ponto de discussão é a forma de remuneração das instituições que vão fazer as intervenções.

As críticas mais comuns acerca da metodologia questionaram o fato de deixar alunos de 61 escolas sem receber o tratamento ofertado aos alunos das outras 61 escolas. Na visão de alguns, isso criaria mais uma disparidade no sistema de ensino e seria injusta com os alunos das escolas que não forem sorteadas para receber a intervenção.

Quanto a esse ponto, podemos afirmar com alto grau de certeza que a metodologia de avaliação de impacto proposta é exatamente a mesma que é aplicada no mundo todo para calcular o impacto de intervenções nas mais diversas áreas, sejam na saúde, educação, habitação, etc

Ao contrário do que se disse e tendo em vista que os recursos financeiros são escassos, essa estratégia de avaliação não é injusta porque a ideia é fazer a intervenção como um projeto piloto e, caso ela demonstre ser efetiva, a política pode ser ampliada para toda a rede.

Para ilustrar esse argumento, imagine que você queira expandir o exemplo da Escola da Ponte (https://pt.wikipedia.org/wiki/Escola_da_Ponte), mas para isso o governo peça que você demonstre que os efeitos positivos deste tipo de escola podem ser obtidos na rede de ensino como um todo, e não apenas em uma unidade muito específica. Como você faz?
Primeiro você busca recursos humanos e financeiros para implementar esse projeto. Mas como recursos não são infinitos você sabe que tem que obter o suficiente para implementar o projeto em pelo menos 30 escolas (esse número mínimo pode variar de acordo com o objeto de estudo).

Em seguida você identifica as 30 escolas da rede, considerando que nesse grupo deve haver alguma heterogeneidade, e que as escolhidas possuem as condições necessárias para que o modelo Escola da Ponte funcione. Essas escolas serão o piloto da política pública que você quer implementar, isso é chamado de Grupo de Tratamento.

O próximo passo é identificar na rede outras 30 escolas que tenham características semelhantes às escolas do Grupo de Tratamento, isso é feito para que você possa ter uma base de comparação. Essas escolas serão chamadas de Grupo de Controle e não receberão a intervenção que você está propondo.

Ora, mas se eu acredito que o modelo da Escola da Ponte é uma boa política, por que não fazer isso nas 60 escolas?

Primeiro porque mesmo que você tenha alguma informação sobre casos de sucesso de algumas escolas que seguiram o modelo da Escola da Ponte, ainda não há como saber se esse modelo funciona apenas em condições muito específicas, ou se ele pode mesmo ser aplicado em toda uma rede de ensino. Então você faz um piloto em um número maior de escolas, com características heterogêneas, para saber se esse projeto pode ser aplicado na rede de ensino.

Se os resultados forem positivos, você terá segurança de que os recursos necessários para expandir essa política para todas as escolas da rede vão trazer o retorno esperado. Porém, se na pesquisa você identificar que os resultados positivos são obtidos apenas em casos específicos, ao fazer o piloto você evitou que recursos fossem empregados em larga escala, sem provocar os efeitos esperados na rede como um todo. Ou seja, você evitou desperdício de recursos públicos.

Segundo porque o modelo da Escola da Ponte é apenas um exemplo dentre várias experiências em educação que foram aplicadas em estudos de caso. Imagine se o governo fosse adotar todos os modelos que são sugeridos. Seria possível fazer isso na rede toda de uma só vez? A resposta é não.

Mas, seguindo esse modelo, os alunos das escolas do grupo de Controle não serão prejudicados?

Não, os alunos das escolas que compõem o grupo de controle não perdem nada do que já recebem, mas apenas não ganham o benefício extra que é oferecido às escolas do grupo de tratamento. Esse grupo serve para mensurar o que teria acontecido com os alunos das escolas de tratamento, caso não houvesse o tratamento. Isso é chamado de contra-factual.
Para fazer a mensuração dos efeitos do modelo Escola da Ponte, os pesquisadores vão coletar dados nas 60 escolas, em três momentos distintos: antes das intervenções começarem; ao longo da execução do projeto; e ao final de um período no qual se espera que a intervenção tenha provocado os efeitos esperados.

Por meio da comparação da evolução dos dois grupos será possível identificar qual o efeito real do tratamento para então saber se é possível e se vale a pena expandir o modelo da Escola da Ponte para toda a rede de ensino.

Se os resultados forem positivos, você terá elementos para convencer o governo a adotar a mesma política em toda a rede de ensino, e assim beneficiar todos os alunos da rede.
O segundo ponto que também foi muito questionado refere-se à remuneração das instituições, que será feita apenas para as que obtiverem resultados positivos.
Esse ponto merece bastante atenção porque pode afetar a implementação das intervenções, uma vez que a pressão sobre as escolas do grupo de tratamento será maior do que já ocorre naturalmente nesse tipo de estudo. Segundo porque, se não houver um controle muito rígido, pode haver influência no cálculo do impacto.

Uma solução para isso seria criar uma comissão de pesquisadores da área para selecionar apenas instituições que estejam propondo intervenções que a comissão entende que vão dar o resultado esperado, e pagar pela intervenção em si. O risco para o governo estaria limitado ao valor empregado nessas intervenções. Se os resultados não forem os esperados será necessário verificar se houve problema na implementação, ou se a intervenção não é efetiva como se esperava. Porém, se o efeito for positivo, o governo poderá expandir a política para a rede de ensino, sem maiores riscos de má gestão dos recursos públicos.

Corrupção vs. Instituições

Semana passada a coluna publicada por Monica de Bolle, economista que admiro muito e escreve semanalmente para o Estadão, comentou sobre um livro publicado por Daron Acemoglu e James Robinson chamado Why Nations Fail: The Origin of Power, Prosperity, and Poverty. O livro fala sobre a importância das instituições no contexto da distribuição de recursos dos países.

Aproveitando a deixa da Professora de Bolle e do momento de crise política que estamos passando, resolvi dedicar esse post do blog para comentar também sobre o quanto instituições fortes são essenciais para o crescimento.

Em um artigo chamado Reversal of Fortune: Geography and Institutions in the Making of the Modern World Distribution, Acemoglu discute em primeiro lugar o que ele chama de “geographic hypothesis”, que busca relacionar os padrões de produtividade e prosperidade econômica com aspectos da geografia e clima de cada país.

Rebatendo essa hipótese, Acemoglu defende a “institutions hypothesis”, explicando que o processo de colonização europeia causou grande mudanças na organização social de várias comunidades ou civilizações. De acordo com o autor, locais prósperos e com atividades econômicas complexas, como os Incas ou Astecas, sofreram um processo de reversão institucional depois que os europeus introduziram instituições extrativistas. Acemoglu mostra que, além das mudanças econômicas causadas pelas transformações institucionais por volta de 1500, a qualidade das instituições passou a ter ainda mais importância quando surgiram novas tecnologias que necessitavam investimentos de vários setores e áreas sociais. O autor considera que as instituições de qualidade políticas, econômicas e sociais, garantem o direto de propriedade de toda sociedade e a segurança dos investimentos, ao contrário da presença das instituições extrativistas, que fazem com que parte da população esteja sujeita a uma elite governante, riscos de expropriação, etc.

Para confirmar a “institutions hypothesis”, Acemoglu usou dados de urbanização, densidade populacional além de variáveis relacionadas a instituições como um índice de riscos de expropriação por parte do governo e uma proxy relacionada à concentração de poder político.  Ele conclui que essa reversão institucional ocorrida em alguns países foi o que causou a mudança nos padrões de renda.

Aplicando os resultados desse estudo para o nosso contexto, a corrupção – cada vez mais em evidência – não somente compromete a economia por subtrair diretamente dinheiro público, mas também compromete o crescimento do Brasil por fragilizar as instituições. Um dos fatores causadores disso, segundo Acemoglu, é a herança que nos foi deixada com a colonização portuguesa. Por isso, como a própria Monica de Bolle colocou em sua coluna, é preocupante atropelar projetos no Congresso, como a Reforma da Previdência, em um momento em que as instituições políticas estão tão enfraquecidas. O mais importante agora é realizar reformas que fortaleçam as instituições, a começar pela reforma do sistema político-eleitoral.

Tecnologia móvel na floresta

Foto: Edilson Villegas Ramos / ISA

Ocupando 59% do território brasileiro, a região amazônica é de suma importância para o futuro ambiental do planeta. O destino desse ecossistema também está intimamente ligado ao bem-estar das comunidades indígenas que o habitam. Segundo a Rede Amazônica de Informação Socioambiental Georreferenciada, os 2.344 territórios indígenas e 610 áreas protegidas dos nove países amazônicos armazenam 55% do carbono existente em toda a floresta (em torno de 47,3 bilhões de toneladas de carbono) (WALKER ET AL, 2014). Enquanto isso, mais da metade da Amazônia (4,2 milhões de km2) está ameaçada por fatores como o desmatamento ilegal e a expansão da agropecuária (WALKER ET AL, 2014). Neste contexto, o engajamento das comunidades indígenas se torna uma medida essencial de preservar a floresta e reduzir as emissões de gases de efeito estufa. Desde o ano passado, a Plan está auxiliando o Instituto Socioambiental (ISA) a organizar, implementar e analisar um levantamento censitário que garante que comunidades do Alto e Médio Rio Negro no Estado de Amazonas protagonizem a definição e elaboração de Planos de Gestão Territorial e Ambiental (PGTA).

O nosso envolvimento começou com a revisão técnica de uma série de questionários elaborados pelo ISA e a adaptação desses para o Open Data Kit (ODK), uma plataforma que permite a coleta de dados via celular ou tablet mesmo sem conexão à Internet e o eventual envio dos formulários preenchidos para um servidor online. Além de perguntar sobre informações demográficas e socioeconômicas, os questionários incluíram a captura de fotos e as coordenadas geográficas de comunidades, sítios e lugares sagrados em toda a região. Uma vez preparados os questionários, a equipe do ISA realizou um treinamento para dezenas de pesquisadores indígenas em São Gabriel da Cachoeira. Ao longo de cinco meses, essa equipe realizou 369 entrevistas coletivas (com as comunidades e sítios) e mais 3.523 com as famílias, totalizando 29.581 pessoas alcançadas pela pesquisa, assim constituindo o maior levantamento de dados na região desde a demarcação dessas Terras Indígenas nos anos 90.

Com a conclusão da fase de coleta, iniciamos o trabalho considerável de limpar e organizar os dados em planilhas, bem como desenvolver um mapa interativo com detalhes e fotos das comunidades e sítios. A partir das planilhas, produzimos relatórios que reportaram os resultados do levantamento segundo vários recortes geográficos e de grupos étnicos estratégicos. Também fizemos cruzamentos estatísticos para verificar a correlação entre diferentes variáveis. O ISA já realizou oficinas em São Gabriel da Cachoeira com base nesses dados e os achados do estudo ajudarão as comunidades a identificar prioridades para os futuros PGTAs.

Além desse projeto, estamos apoiando outra iniciativa do ISA que envolve 50 pesquisadores indígenas (Agentes Indígenas de Manejo Ambiental) no monitoramento de mudanças ambientais e climáticas em três municípios rio-negrinos (Barcelos, Santa Isabel do Rio Negro e São Gabriel da Cachoeira). Os sete questionários georreferenciados abrangem temas como a fauna e flora da floresta, bem como a incidência de doenças nas comunidades, a condição de roças e observações diárias da temperatura e tempo. Em alguns locais da região, o estudo dos ciclos climáticos já acontece há mais de 10 anos, mas o uso de tablets para coletar os dados vem facilitar e acelerar o trabalho dos pesquisadores, ao mesmo tempo que reduz erros de inserção de dados e oferece novas possibilidades de registros fotográficos e geográficos. Junto com o PGTA, a colaboração da Plan nessas duas iniciativas do ISA contribui para empoderar os povos indígenas na gestão e proteção das suas terras, assim promovendo um futuro sustentável para um dos mais importantes ecossistemas do mundo.

Tia, entendeu ou quer que eu desenhe?

Para aqueles que acompanham o trabalho da Plan não deve ser novidade o fato de que nós avaliamos projetos que tratam de vários temas e envolvem públicos bastante diversificados. A lista de perfis profissionais que participaram dos nossos trabalhos de campo já incluiu: empresários, trabalhadores de chão de fábrica, pequenos agricultores, proprietários de grandes fazendas, coordenadores de projetos sociais, beneficiários desses projetos e por aí vai.

Além da diversidade de posições ocupacionais e estratos de renda, as idades também são muito variadas e incluem até crianças. Já trabalhamos com projetos cujos beneficiários estão cursando o Ensino Infantil (até 6 anos de idade) e crianças que estão atravessando esse processo tão crítico que é a alfabetização (1º ano do Ensino Fundamental).

Quando as crianças são justamente o centro de um projeto, como podemos envolvê-las no trabalho de campo? Como entrevistar essas pessoas que estão desenvolvendo as diversas formas de se expressar?

Orientados por nossa consultora e educadora Gisela Wajskop, que se inspirou em estudos da Sociologia da Infância (Pinto & Sarmento, 1997, 1999; Corsaro, 2011), realizamos conversas em grupo (“grupos focais”) com crianças utilizando técnicas de observação seguidas de atividades de desenho. As crianças utilizam formas específicas de representação e simbolização do mundo que ultrapassam os limites da linguagem codificada em fala e texto. Se quisermos entender o que pensam e lhes darmos voz, o discurso adulto de perguntas e respostas estruturadas pode não ser o meio mais eficaz. As conversas com crianças requerem uma abordagem própria, ajustada a sua visão de mundo curiosa, especulativa, aberta, imagética, daí a opção pela utilização do recurso visual.

Os desenhos são meios riquíssimos de comunicação que podem incluir não somente objetos, mas também movimentos, sons e sentimentos. Ao tentar representar pessoas ou lugares, por exemplo, as crianças desenham o que elas sabem, ou seja, elas mostram uma versão do que elas veem. Ainda que enfrentem dificuldades para incluir em seus desenhos técnicas mais regradas, como a perspectiva, elas inventam soluções para representar objetos com três dimensões (Anning, 1997). Essas soluções não são imediatamente perceptíveis para o adulto treinado na convenção mas fazem pleno sentido quando descritas pelas próprias crianças. Em um mundo dominado pela linguagem padronizada e normatizada, as crianças entram em um território muito mais livre ao trabalhar com materiais de linguagem expressiva, como papel, lápis, giz de cera ou até massinha de modelar.

O desenho acima mostra o entendimento de um aluno de 7 anos sobre um aplicativo de apoio ao letramento utilizado por sua turma. A primeira versão desse aplicativo contava a história do Motogato, um entregador de pizzas que era ajudado por seu chefe, o Sr. Cachorrão, para escrever o endereço dos seus clientes. A criança destaca a expressão angustiada do Motogato tentando navegar pelo universo urbano congestionado chegando corretamente ao seu destino com as informações que lhe são passadas —lugar semelhante ao do próprio aluno face ao desafio de dominar o código da escrita no processo de alfabetização.

Já a ilustração abaixo, criada por uma aluna de 5 anos, reconta simbolicamente a história narrada no livro “Menina Bonita do Laço de Fita”, de Ana Maria Machado. No desenho, a aluna fundiu na mesma representação as características da protagonista do livro e também do coelho, a outra personagem, que não só se apaixona por ela mas quer poder ser como ela.

Elaborado durante a mesma atividade de leitura do livro “Menina Bonita do Laço de Fita”, o desenho abaixo chama a atenção para o direcionamento da atenção da criança. Embora não tenha reproduzido elementos que surgiram na história do livro, o aluno mostrou curiosidade e capacidade de observação ao desenhar elementos do ambiente escolar onde estávamos, incluindo até o meu tripé, que usei para apoiar a câmera filmadora e registrar toda a entrevista. Por mais interessante que pudesse lhe parecer o livro, a presença de um pesquisador estranho e seus instrumentos sofisticados de trabalho, totalmente fora de contexto na rotina de uma escola no interior do Ceará, decerto lhe chamou mais a atenção do que a história de um coelho que se apaixonava por uma menina. Não se pode tirar a razão desse menino de querer destacar essa descoberta em seu desenho.

Os desenhos, portanto, ao fazer despertar representações usando formas e cores podem revelar experiências das crianças com os livros e materiais didáticos, por exemplo, ou até mesmo suas opiniões e sentimentos em relação ao ambiente escolar ou familiar. Ademais, a simples observação das crianças ao criarem seus desenhos pode revelar muitas questões ligadas ao seu desenvolvimento. A intimidade com o lápis e giz de cera pode ser índice de habilidades motoras enquanto que o compartilhamento do material e interações entre as crianças durante a atividade também expõem habilidades sociais e emocionais.

Fontes citadas:

ANNING, Angela. Drawing Out Ideas: Graphicacy and Young Children. International Journal of Technology and Design Education 7. p. 219 – 239, 1997.

CORSARO, W. Sociologia da Infância. Porto Alegre: Artmed, 2011

PINTO, M. & SARMENTO, M. J. (Org.). As crianças e a infância: definindo conceitos, delimitando campos. In: As crianças: contexto e identidades. Braga, Portugal: Centro de Estudos da Criança, 1997.

WAJSKOP, Gisela. Linguagem Oral e Brincadeira Letrada nas Creches. Educ. Real., Porto Alegre, 2017.

Avaliar melhor para reduzir a pobreza

Em seu livro Poor Economics, Esther Duflo e Abhijit V. Banerjee se inserem em uma discussão acalorada sobre como acabar com a pobreza no mundo. O debate entre Jeffrey Sachs, da Universidade de Colúmbia (End of Poverty, 2005), e William Easterly, da Universidade de Nova Iorque (The White Man’s Burden, 2006) transcorre há mais de 10 anos em torno da eficácia da ajuda internacional. Sachs, que além de professor é enviado especial das Nações Unidas na África, defende que a assistência deve ser prestada em grande escala e que isso não só vai elevar o nível de desenvolvimento de países pobres, como é uma obrigação dos países desenvolvidos promovê-la. Já Easterly, ex-gerente do Banco Mundial, discorda, afirmando que o uso indiscriminado dos recursos da cooperação internacional leva a corrupção e péssimos incentivos para os países que recebem o dinheiro, mantendo-os com níveis baixos de desenvolvimento humano.

Já o livro Poor Economics, Esther Duflo e Abhijit V. Banerjee, não trata a questão do assistencialismo por si só como um problema ou uma solução para o subdesenvolvimento. O argumento principal da obra é que precisamos estimar bem o impacto dos projetos por meio de experimentos, para sabermos exatamente quais ações reduzem a pobreza e em que medida. A ajuda internacional seria mais eficaz quanto mais se conheça as causas da pobreza no contexto do país receptor, possibilitando assim a aplicação de uma estratégia que comprovadamente funcione para atacá-las. Na Plan corroboramos essa visão, acreditando ser necessário alocar os recursos de forma ótima na cooperação internacional, aprendendo com avaliações anteriores, bem como tratar a pobreza como um fenômeno dinâmico, sensível a contexto e multidimensional.

Nesse espírito, terminamos recentemente um estudo de desenho semi-experimental medindo o retorno para a sociedade da rede de Centros Urbanos de Cultura, Arte, Ciência e Esporte (CUCAs) de Fortaleza. Esses centros são equipamentos públicos onde pessoas de 15 a 29 anos podem praticar esportes, ter acesso à cultura, como teatro e dança, e atendimento psicossocial com auxílio de pessoal especializado no desenvolvimento pessoal do jovem para melhor formá-lo para o mundo.

Procurando estimar como a participação nos CUCAS afeta o futuro dos jovens, realizamos encontros, debates e entrevistas para entender melhor os processos de transformação pelos quais esses jovens passam ali. Em seguida aplicamos questionários padronizados com amostras aleatórias representativas de pessoas participantes e não-participantes do programa. Como não havia linha de base para comparação, tivemos de fazer aproximações para poder estimar o que havia mudado na vida desses jovens em termos de competências socioemocionais, além de qualificação profissional, autoestima, perspectiva de futuro, mudanças de comportamento e valores, entre outros resultados que se esperava que o programa obtivesse. Desenvolvemos técnicas de perguntas para que as pessoas reconstruíssem como estavam há 3 anos, antes de a Rede CUCA ser implantada, e se comparassem com o momento atual.

Com os dados em mãos, utilizamos a técnica de diferenças das diferenças, que compara as evoluções dos grupos controle e tratamento em dois momentos do tempo. Quando observamos as duas diferenças, a primeira entre o grupo tratamento antes e depois do CUCA, e a segunda entre o grupo tratamento e controle nos mesmos momentos, podemos estimar o impacto do programa considerando que ambos foram expostos a uma gama semelhantes de fatores externos. Ao final, demonstramos, por exemplo, que as probabilidades de os participantes do programa terminarem o ensino médio e tentarem ingressar no ensino superior são significativamente maiores que a de outros jovens.

Para estudar o impacto financeiro do CUCA sobre os rendimentos de seus participantes, utilizamos os resultados das regressões e os multiplicamos pelos valores apurados pelo IBGE para as faixas de renda associadas a cada nível de escolaridade. Como os resultados das regressões indicaram que os frequentadores do CUCA tendem a ter escolaridade mais alta do que a do grupo de controle, é de se esperar que os rendimentos daqueles seja consequentemente maior. A soma desses recebimentos futuros representará um retorno de valor para a sociedade de aproximadamente 3 vezes o montante investido na Rede CUCA.

Com esse estudo pudemos contribuir mostrando que a Rede CUCA pode trazer não só diversão, esporte e cultura para jovens de Fortaleza, mas também trabalho e renda, reduzindo a pobreza. Com o possível ganho de longo prazo medido para os recebimentos do trabalho em um número significativo de casos (foram 263.409 participantes de atividades do CUCA nos últimos 3 anos), a região pode desenvolver novos empregos, movimentar mais bens e estimular a própria economia, melhorando a vida não só daqueles que receberam as vantagens do CUCA, mas também de todos em volta.

As avaliações que combinam análises qualitativas com experimentos controlados para estimar a eficácia dos programas sociais voltados aos grupos mais pobres têm peso crescente no portfólio da Plan, com projetos de grande escala em curso no Nordeste rural do Brasil voltados ao desenvolvimento infantil e à geração de renda no campo. Por meio destes, conforme defendem Duflo e Banerjee, contribuímos para escolher as estratégias mais eficazes de redução das pobrezas; por meio daquelas, entendemos como operam e como os pobres as vivenciam, fornecendo elementos para que sejam adaptadas pelos governos a seus contextos locais.

Fontes:

Esther Duflo & Abhijit V. Banerjee, “Poor Economics: A Radical Rethinking of the Way to Fight Global Poverty”; 2011, PublicAffairs

Esther Duflo, TED Talk, “Social Experiments to Fight Poverty”; https://www.ted.com/talks/esther_duflo_social_experiments_to_fight_poverty

Jeffrey Sachs, “The End of Poverty: How We Can Make It Happen In Our Lifetime”; 2005,             Penguin Press

William Easterly, “The White Man’s Burden: Why the West’s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good”; 2006, Penguin Books

Impact Bonds: avaliando o financiamento privado de programas sociais

Pela primeira vez em um país em desenvolvimento, na Colômbia, foi lançado um “Social Impact Bond” (SIB). O programa patrocinado pelo título de dívida tem como objetivo ajudar 514 indivíduos classificados abaixo da linha de pobreza ou desalojados devido ao conflito interno que vive o país a encontrar trabalho. O foco são pessoas formadas no ensino médio, com 18 a 40 anos, que, na data de início do programa, não possuíam emprego. Financiado em 50% pelo governo do país e 50% pelo governo da Suíça, por meio de agências internacionais de apoio em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a trajetória do SIB vem sendo acompanhada de perto pela Instiglio, organização sem fins lucrativos, dedicada ao desenvolvimento de Impact Bonds em todo o mundo. A consultoria Deloitte será a responsável pelas avaliações independentes necessárias neste processo.

O Impact Bond é um sistema de financiamento de políticas de interesse da sociedade. Além do SIB, há também o Development Impact Bond (DIB), que já é utilizado em outros dois países em desenvolvimento, Peru e Índia. Tanto SIB como DIB possuem a mesma inspiração financeira. Um operador privado aporta o capital inicial e assume o risco do investimento. Caso tenha sucesso na avaliação de impacto feita por um organismo independente, o governo ou garantidor privado cobre seu investimento e uma margem de lucro pré-definida. A maior diferença entre SIB e DIB é o financiador final; no primeiro, este é o governo, enquanto no DIB o financiador é uma instituição garantidora privada.

Para os avaliadores profissionais, a parte que chama mais atenção é o fato de o sistema depender de medições externas, independentes dos dois agentes principais do contrato, para certificar a eficiência e os incentivos corretos na prestação dos serviços propostos pelos Impact Bonds. No caso do DIB peruano, a intervenção é um suporte para o cultivo de cacau pela população indígena em áreas da Amazônia. O objetivo é aumentar a produção e o retorno financeiro da população da região com a commodity. A medição é feita com uma linha de base, definida no início do tratamento, e com indicadores medidos durante e após a intervenção. No entanto, as medições nesse caso não possuem grupos de controle, o que pode gerar distorções na análise dos dados.

Brookings

Já na Índia, o primeiro caso de um DIB para educação ocorreu no Rajastão. O projeto é direcionado para educação de meninas, um problema fundamental no país asiático e outros lugares do mundo, onde muitas vezes mulheres são impedidas pelas próprias famílias de ter qualquer tipo de educação. O projeto consiste em dar suporte à ONG Educated Girls, que tem como objetivo aumentar a assiduidade na escola, as notas e diminuir a taxa de evasão de meninas e meninos. O projeto inclui equipe que vai de casa em casa conversar com pais e mães para convencê-los a matricularem seus filhos e, principalmente, filhas nas escolas.

O sistema de medição de impacto do projeto de educação na Índia tem formato diferente do peruano. Além da linha de base, a empresa de consultoria IDinsight, contratada para fazer a avaliação de impacto externa, utilizou a base de escolas da ONG Educate Girls para formar um grupo controle que não receberia o tratamento, sendo mantido para comparação. Como as escolas da base de dados foram escolhidas de forma aleatória para o grupo controle e tratamento, podemos dizer que a avaliação tem formato experimental, e que, portanto, se presta a determinar se o tratamento efetivamente causou o impacto observado.

Fonte: Instiglio

No caso peruano, como estamos falando de uma avaliação com comparação entre linha de base e resultado final, sem grupo controle, fatores não observáveis podem gerar problemas de inferência de causalidade. Um exemplo é o desempenho do mercado de cacau no mundo. Caso o impacto externo no mercado de cacau seja positivo, os indicadores serão impactados positivamente e não necessariamente esse impacto estará relacionado com o programa. A falta de grupo de controle será um problema em casos como esse, podendo premiar (ou não) o controlador do programa devido a fatores que ele não controla, reduzindo a validade da avaliação e possivelmente causando futura desconfiança em novos acordos na região.

Já o formato da avaliação de impacto utilizada no DIB indiano não só utiliza grupo controle, como escolhe grupos controle e tratamento por sorteio aleatório. Primeiro, a utilização de um grupo controle permite que impactos provenientes de outras fontes que não o programa possam ser retirados dos impactos que observamos nos indicadores, deixando apenas aqueles relacionados ao tratamento. Nesse caso, por exemplo, uma melhora estrutural no sistema educacional da Índia seria identificada por tratamento e controle e não entraria na contabilidade do indicador final, que compara um com o outro. Segundo, as amostras serem aleatórias para grupos tratamento e controle traz mais eficiência ao avaliar os reais impactos do programa, mostrando impactos causais entre indicadores e tratamento.

Em suma, apesar de entender que nem sempre temos a possibilidade de fazer um sistema de avaliação de impacto com grupos tratamento e controle criados aleatoriamente, é importante sempre ter em mente possíveis formas de retirar da avaliação causas externas à intervenção que não deveriam ser contabilizadas.

Programas como os Impact Bonds são muito bem vindos para a melhoria do funcionamento e da prestação de serviços de interesse público e social no mundo, principalmente para países em desenvolvimento. O mais interessante desse sistema é ele buscar a eficiência por desenho, exatamente porque utiliza sistemas de medição para certificar que o serviço seja prestado e atestar a qualidade oferecida. Isso tudo tirando o ônus do risco das mãos do setor público e instituições financiadoras, além de jogar incentivos diretamente para o setor privado, que, de modo geral, lida bem com estas variáveis. Na Plan vemos com muito bons olhos iniciativas que valorizam a medição para garantir o maior impacto possível de uma intervenção, seja por parte do setor público ou privado.

Fontes:

  • Autonomous and sustainable cocoa and coffee production by indigenous Asháninka people of Peru. Field mission for the verification of impact indicators of the Development Impact Bond agreement CFC/2013/03/139FT: http://common-fund.org/fileadmin/user_upload/Verification_Report.pdf
  • Brookings Institute, https://www.brookings.edu/blog/education-plus-development/2016/07/18/educate-girls-development-impact-bond-could-be-win-win-for-investors-and-students/
  • Brookings Institute, https://www.brookings.edu/blog/education-plus-development/2017/03/31/colombia-leads-the-developing-world-in-signing-the-first-social-impact-bond-contracts/
  • Instiglio, http://instiglio.org/educategirlsdib/wp-content/uploads/2015/09/Educate-Girls-DIB-Sept-2015.pdf
  • Instiglio, http://www.instiglio.org/en/impact-bonds/
  • Instiglio, http://www.instiglio.org/en/sibs-worldwide/
  • William R. Shadish, Thomas D. Cook, & Donald T. Campbell; “Experimental and Quasi-Experimental Designs for Generalized Causal Inference”; Houghton Mifflin Company. 2002.

A importância da Linha de Base para a Avaliação de Impacto na Gestão de Políticas Públicas

Certamente você já deve ter visto propagandas de gestores públicos dizendo quanto foi investido em determinado programa, quantas pessoas foram beneficiadas, quantos uniformes escolares foram distribuídos, etc… À primeira vista isso pode parecer suficiente para avaliar uma gestão, contudo, é importante ter em mente que divulgar o montante investido ou o número de beneficiários é muito diferente de informar o impacto que os investimentos públicos tiveram na vida da população.

Ou seja, dizer que mil pessoas foram atendidas no novo posto de saúde não significa exatamente que a qualidade do serviço de saúde aumentou. Afirmar que houve uma expansão na capacidade do serviço diz pouco ou quase nada sobre o impacto que esta ação teve na vida dos cidadãos atingidos. Para saber qual o efeito desta ação seria necessário averiguar como esta ampliação de atendimento resultou na melhora dos indicadores de saúde, se é que estes indicadores realmente melhoraram. Isto permitiria ao gestor divulgar não apenas o número de atendidos, mas o efeito produzido por esta ação.

Ainda que isso não pareça uma prioridade dentre a maior parte dos gestores, avaliar o impacto das políticas não é apenas uma maneira de melhorar o accountability da gestão, mas também uma forma de gerar dados que possam subsidiar as decisões que devem ser tomadas.

Além de não ser comum a preocupação com a mensuração do impacto das políticas implementadas, ainda há entre os gestores muita insegurança sobre como fazer uma avaliação deste tipo. Vejamos um exemplo claro de como uma avaliação de efeito de uma política pode ser equivocada.

Imagine que um gestor observou que os alunos de uma determinada escola aumentaram suas notas depois que houve uma mudança no cardápio da merenda escolar. A partir desta observação ele elaborou um relatório apontando essa melhora no desempenho escolar como sendo efeito da mudança no cardápio merenda. Até aqui tudo parece coerente, certo? Errado! A conclusão que o gestor chegou pode estar completamente equivocada e seu relatório pode passar a falsa ideia de que o um novo cardápio vai auxiliar na melhora do rendimento escolar.  Isso acontece porque diversos outros fatores podem ter influenciado as notas dos alunos e, talvez, a mudança no cardápio não tenha relação alguma com o desempenho escolar destes estudantes.

Qual seria então a maneira ideal para se mensurar o efeito de uma determinada política pública na vida dos beneficiários? A resposta é: a partir de uma avaliação de impacto[1] que permita uma comparação da evolução do indicador analisado com um contrafactual. A princípio isso pode parecer muito complexo, mas este exercício analítico é muito mais simples do que parece, na realidade todo o raciocínio deste tipo de investigação parte de uma pergunta trivial: o que teria acontecido com os beneficiários da política pública caso ela não tivesse sido implementada?

Seguindo no mesmo exemplo da mudança no cardápio da escola, a pergunta a ser respondida seria: o que teria acontecido com estes estudantes caso o cardápio tivesse permanecido como era anteriormente?

Sabendo como eram as notas dos alunos antes e depois da mudança no cardápio e estimando o que teria acontecido caso tal mudança nunca tivesse sido implementada é possível comparar os dois cenários e mensurar o verdadeiro impacto da política pública em questão.

Apesar de não ser difícil fazer tal comparação, ela requer uma preparação anterior à implementação da política pública a ser avaliada, e isso ocorre por dois motivos. Primeiro porque neste tipo de análise é necessário ter informações sobre o antes (Linha de Base) e o depois da intervenção (Avaliação Final dos Resultados). Segundo porque para fazer um contrafactual é fundamental ter informações não apenas sobre as pessoas que serão beneficiadas pela política pública (Grupo de Tratamento), mas também é necessário reunir dados sobre os indivíduos que não vão ter acesso a tal benefício (Grupo de Controle). A ideia aqui é comparar a evolução destes dois grupos de indivíduos ao longo do tempo e, a partir disso, calcular o real impacto da política avaliada.

A Linha de Base é importante para medir a condição anterior à intervenção e desta maneira municiar o gestor com informações da situação dos indicadores que deverão ser afetados com a implementação da política pública; a Avaliação Final busca identificar quais os resultados obtidos com as ações dos governos. Por fim, o papel do Grupo de Controle é servir como parâmetro da comparação, este grupo de pessoas será analisado para que se possa estimar o que teria acontecido caso o cardápio não tivesse sido alterado.

Na ilustração abaixo podemos visualizar melhor como é feita tal comparação.

A diferença na evolução da nota do Grupo de Tratamento e a evolução da nota do Grupo de Controle é o impacto obtido pela implementação da política pública, no caso a mudança no cardápio da escola.

Neste início de 2017, mais de 4 mil novos prefeitos e prefeitas estão assumindo seus cargos e com eles e elas surgem novas ideias e muito provavelmente novas políticas públicas. Ou seja, neste momento abre-se uma janela de oportunidade para que os gestores possam planejar não apenas suas intervenções, mas também tracem planos sobre como avaliá-las adequadamente.  Apenas desta forma eles poderão ter certeza dos reais impactos que os recursos públicos investidos proporcionaram aos cidadãos beneficiados. Com isso toda a sociedade ganha, pois teremos maior transparência e confiabilidade acerca das transformações sociais que as políticas públicas implementadas alcançaram. Ademais, ao fim de uma gestão, ter esses dados pode ser uma peça chave para mostrar à população que a contribuição deixada para o município é muito mais do que uma simples peça publicitária.


[1] Importante ressaltar que a avaliação de impacto pode ser prospectiva ou retrospectiva . Como o objetivo do texto é propor um modelo de avaliação mais próximo do ideal, aqui vamos tratar apenas do modo prospectivo porque é ele que oferece maior confiabilidade na mensuração do impacto. (Gertler, Paul J., Sebastian Martinez, Patrick Premand, Laura B. Rawlings, and Christel M. J.Vermeersch. 2016. Impact Evaluation in Practice, second edition. Washington, DC: Inter-American Development Bank and World Bank. doi:10.1596/978-1-4648-0779-4. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO http://www.worldbank.org/en/programs/sief-trust-fund/publication/impact-evaluation-in-practice)

Reconhecimento

Na Plan temos como princípio que a prática da pesquisa faz com que os nossos consultores estejam mais preparados também para a reflexão teórica. Isso porque quem vai a campo tem a oportunidade de testar suas hipóteses, confrontando-as com a realidade vivida pelas pessoas, realidade que refuta, afirma e estimula com uma veemência que o argumento e o contraditório, no plano das ideias, não alcançam. Nestes tempos de juízos baseados em informação de segunda mão alimentados pela hipercirculação das ideias na internet, é tentador se engajar no debate a partir de pontos de vista autorizados por outros, sem que nos demos conta que algumas vezes as autoridades também apoiam suas teses em informações colhidas precariamente.

Como sempre –mas mais ainda hoje porque as notas metodológicas somem nos rodapés do desinteresse e da falta de tempo do público– o teste empírico é indispensável para que o conhecimento sobre a realidade social qualifique o discurso. Para o avaliador essa missão é crítica pois suas conclusões informarão, além da teoria sobre como fazer programas e projetos melhores, a execução de políticas que afetarão a vida das pessoas.

Por isso fiquei muito orgulhoso com o reconhecimento que grandes instituições produtoras de saber deram a quatro membros de nosso escritório este ano. Uma delas, Rafaela Antoniazzi, foi aceita no programa de doutoramento em economia da Fundação Getúlio Vargas. Seus posts neste blog dão conta de como sua perspectiva evoluiu como resultado da imersão na realidade das escolas, empresas, agricultores, ONGs, governos e tantos outros atores que teve a oportunidade de entrevistar nesses anos de Plan, abrindo sua perspectiva sobre as possibilidades dos métodos mistos de pesquisa.

Cristiana Martin e Peter Smith, que outro dia mesmo, cientistas sociais recém-saídos da faculdade, tiveram na Plan uma porta de acolhimento no mundo profissional, ingressaram ambos no programa de mestrado em sociologia da Universidade de São Paulo. Os dois têm abraçado desafios como investigar a realidade vivida pelas pessoas da zona rural do Maranhão, dos bairros pobres do ABC paulista, dos vilarejos do extremo norte do Amapá, de territórios marcados por problemas sociais seriíssimos como a exploração de crianças e o tráfico de pessoas, entre tantas outras viagens a campo. Esses mesmos jovens sociólogos aprenderam, pelo calejamento da prática, a ter a segurança necessária para entrevistar também pessoas em posição de poder nas inúmeras avaliações institucionais que a Plan faz.

Por fim, e não menos entusiasmante, a ex-advogada Veridiana Mansour, que se fez avaliadora neste escritório após concluir um mestrado de transição de carreira, foi contratada pela FAO – Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura, em seu centro mundial de avaliação, em Roma. Uma notícia agridoce pela falta que nos faz, mas que mais que tudo corrobora sua incrível dedicação ao trabalho de pesquisa.

Parabéns a eles e a toda a equipe da Plan, e um 2017 de mais prática e mais reflexão para todos nós. Se tiver que amassar barro, nós amassamos, como a Cris e a Rafa aí na foto.

Transparência na gestão pública: monitoramento de políticas por meio de dados abertos

Uma das maneiras mais simples de se monitorar políticas públicas é recorrendo a dados da gestão pública que as instituições de governo disponibilizam online.

No mundo todo, é crescente a demanda pela transparência na divulgação desses dados. No Brasil, os órgãos e entidades públicas são obrigados a disponibilizar informações desde que a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) entrou em vigor em maio de 2012. Atualmente, o país ocupa o 18º lugar no Global Right to Information Rating, que ranqueia as legislações mais rigorosas, apesar de ter sido o 89º país a adotar uma lei de acesso à informação pública. A LAI já tem quatro anos e ainda há muitas falhas no atendimento aos pedidos de acesso à informação.

Na busca por governos mais transparentes, diversas iniciativas e portais foram criados tanto para facilitar o acesso e compreensão de dados disponibilizados, monitorando o desempenho ou gastos das gestões públicas, como para monitorar e cobrar a transparência dos governos nas instâncias municipal, estadual e federal.

Esses portais também auxiliam nas pesquisas de monitoramento quando é necessário recorrer a dados secundários. Tivemos oportunidade de conhecer algumas iniciativas ao longo dos nossos trabalhos e vamos partilhar algumas aqui no Blog.

Em trabalho com a Fundação Lemann, utilizamos o portal QEdu que monitora dados sobre a educação no Brasil. É possível comparar dados do Enem, Ideb, Censo Escolar e Prova Brasil por municípios e por todas as unidades escolares públicas e privadas, municipais e estaduais. O portal também possibilita desmembrar alguns indicadores, como o Ideb, formado pela nota da Prova Brasil no aprendizado (conhecimento de conteúdos) e no fluxo (taxa de aprovação).

Para o Instituto Ethos, trabalhamos com o Cidade Transparente. Trata-se de uma iniciativa que mensura a transparência municipal através dos Indicadores da Cidade Transparente, “obtido por meio da análise de informações e dados da administração pública” que é “adaptado da metodologia de avaliação da transparência das cidades-sede da Copa do Mundo desenvolvida no âmbito do projeto Jogos Limpos”, avaliado pela Plan. A iniciativa busca estimular a participação social e contribuir para melhoria da transparência dos municípios brasileiros.

Ainda monitorando o avanço da transparência no país, o Transparência Brasil acompanha informações sobre a vida e as decisões políticas no país. Três projetos principais são desenvolvidos pela organização: “Excelências”, com informações sobre o histórico dos congressistas, incluindo processos na justiça, multas, declarações de bens, etc; “Meritíssimo”, um acompanhamento das decisões dos ministros do STF; “Às Claras”, um banco de dados com informações sobre financiamento de campanhas eleitorais municipais, estaduais e nacionais desde 2002. O portal deve lançar em breve o “Cadê minha escola?” para monitorar de maneira participativa a construção de escolas e creches públicas.

No âmbito do monitoramento de arrecadação e gastos dos municípios, a Fundação Brava desenvolveu o portal Meu Município, que usa dados do Ministério da Fazenda (Secretaria do Tesouro Nacional) e do IBGE. A metodologia utilizada pode ser consultada aqui.

Conheça mais sobre as iniciativas pela transparência no Brasil:

Retps: Rede pela Transparência e Participação Social
GPoPAI – USP: Grupo de Pesquisas em Políticas Públicas para o Acesso à Informação
Eaesp – FGV
Artigo 19

Novas tecnologias no espaço urbano: os casos do Pokémon Go e do Waze

Logo depois do lançamento do aplicativo Pokémon GO em São Paulo, tornou-se comum ver grandes grupos de pessoas congregadas em marcos da cidade com smartphones na mão, estacionárias salvo os dedos mexendo na tela, furiosamente lançando pokébolas aos Pokémons “selvagens”. Esta cena curiosa tem se reproduzido no mundo inteiro, com milhões de usuários saindo das suas casas para mergulhar num mundo virtual, imbuindo espaços públicos com novos significados como campos de batalha, lojas de suprimentos ou o habitat de certas criaturas. Embora os “treinadores” estejam intensamente focados nesse universo artificial, o fenômeno do Pokémon GO transcende o virtual e faz parte de uma discussão maior sobre o impacto de novas tecnologias sobre antigas questões como espaço público e estigmatização.


No caso do Pokémon GO, nos Estados Unidos foi notado que os Pokémon estavam concentrados em bairros mais centrais e/ou ricos. Devido ao alto nível de segregação residencial nas cidades americanas, isso significa que, geralmente, bairros povoados por minorias raciais têm menos acesso ao jogo. Uma explicação é que os desenvolvedores distribuíram os Pokémon segundo um mapa para um aplicativo anterior que utilizava os locais mais frequentados pelos usuários, que aparentemente tendiam a ser mais ricos e velhos. Mesmo assim, é importante considerar como um jogo aparentemente inócuo se relaciona com questões de segregação e direito à cidade.

Como observam Angelique Harris e Jonathan Wynn, sociólogos da Marquette University (EUA), há vários casos de pessoas confundidas com criminosos ao andarem por seus bairros por serem negros, o que pode resultar em confrontos com policiais desconfiados. De fato, essa situação já ocorreu com um jogador de Pokémon GO cujos comentários públicos ecoaram os apelos dentro da comunidade afro-americana para que se tome cuidado ao usar o aplicativo.

Por outro lado, a falta de Pokémon em bairros afro-americanos discutivelmente reflete preconceito geográfico que favorece bairros privilegiados ou pelo menos nos quais jogadores brancos não se sentiriam desconfortáveis. É preocupante que, intencionalmente ou não, a atual versão do aplicativo esteja reproduzindo a segregação urbana, mas o seu sucesso impressionante em tornar os usuários exploradores do meio urbano e em promover interações espontâneas também representa uma oportunidade de superar barreiras classificatórias, como classe e aparência.

Esse mesmo potencial se aplica no contexto de metrópoles brasileiras como São Paulo e Rio de Janeiro, onde o Pokemon GO está conspicuamente ausente nos bairros pobres; mas o papel de novas tecnologias no debate de questões sociais como segurança pública não se restringe ao mundo de criaturas fantásticas. O Waze, um aplicativo social de tráfego com seis milhões de usuários no Brasil, recentemente adicionou uma função que utiliza dados do Disque-Denúncia para alertar os motoristas cariocas que estão perto de uma de 25 “áreas de risco de crime” e garantir que as rotas evitem ruas denominadas “perigosas”.

Essa função, por enquanto exclusiva do Rio, chega um ano depois da morte de uma mulher que foi orientada pelo Waze a entrar no bairro do Caramujo, em Niterói. Evidentemente, essa informação pode salvar vidas, mas não está claro se é possível fornecer esse aviso sem estigmatizar as comunidades de “alto risco”. Consciente desse potencial, o Waze decidiu que os nomes desses lugares seriam visualizados apenas se o usuário colocar um deles como destino, ou se entrar em um deles. Para um morador da Rocinha, contudo, esse atributo certamente contribui para a marginalização: “Quando você mapeia parte da cidade e diz que uma parte é perigosa e outra não é perigosa, você está excluindo as pessoas…A gente não tem nenhum relato de pessoas que sofreram agressões por terem entrado errado na Rocinha por causa de aplicativo”. Neste sentido, o Waze representa uma abordagem baseada em dados para antecipar o crime, mas também pode influenciar a maneira pela qual moradores cariocas vivenciam a sua própria cidade e até aprofundar a polarização espacial do Rio de Janeiro.

Seja no momento de caçar Pokémon ou se deslocar pela cidade, novas tecnologias móveis oferecem maneiras inovadoras de perceber os arredores e simultaneamente estimulam debates familiares sobre integração social ou sua ausência. É interessante pensar também como a produção coletiva de dados pode auxiliar os governos na melhoria dos serviços públicos, como a manutenção de praças de parques, o policiamento direcionado, etc., ou ainda na identificação de carências específicas de certos bairros, aproveitando os dados de crowdsourcing para construir um governo mais eficaz e mitigador das desigualdades urbanas por meio do monitoramento participativo. Só o tempo dirá em que direção caminharemos.